谁说“皇权不下县”？清王朝的一个变革
主讲人：胡恒 人民大学清史所 副教授
点评嘉宾：赵思渊 上海交大历史系 讲师
讲座时间：2015年10月9日
讲座地点：舆地志×明清史 群
一、什么是“皇权不下县”？
“皇权不下县”是长期流传于社会学、历史学等领域的极具影响力的“中层理论”之一。
“皇权不下县”是对整个传统中国社会权利架构的观察。进入郡县制时代以后，传统中国社会的权力体系可以形象的将其比拟为一个金字塔，塔顶是皇帝，通常称其为“皇权”，又或有“国权”、“王权”之称。
这种专制权力固然强大，但它也有很强的弱点。费孝通在《中国绅士》中曾讲过：“皇帝本人把持着权力，但是他不能凭一人之力管理这个国家。即使他可能不希望与别人分享他的权力，他还是需要在统治方面得到帮助，因此，必须使用官员。”
官僚体制成为“皇权”的执行者或是工具。对地方而言，这种“皇权”的衍化主要是通过各类行政机构来实现的，由科层制的行政区划层级构成的权力结构稳定地成为皇权向下延伸的象征，尽管历代行政区划的层级与结构变迁剧烈，但县级政权相当稳固，这是学术界公认的事实。
大家可以从地图中看到，中国非常庞大，各地情况千差万别，要想进行均质的稳固治理，几乎是不可能的。
可是，县以下的情况就与县级以上有所不同的，县以下历代虽设置了名目繁多的各类基层组织，但其多属乡官或职役性质，其职能也多以赋税、治安为主，一般不被视为职官系统，仅就职官设置而言，县下似乎出现“行政真空”。
二、提法怎么来的？
“皇权不下县”概念的出现正与上述学术界的长期关切密切相关。我在未进入这一领域的思考之前，也一直觉得“皇权不下县”像是一句古语，学术界虽常在使用这一概念，但几乎从来没有人对这一词语诞生的历史做过追溯。我在追溯了它的概念演变史之后，也觉得很吃惊，它出现的非常之晚，而且是现代学者在研究中所做的归纳，并非古语。
1993年，以研究“三农问题”著称的温铁军首次针对历史时期国家基层治理策略提出“皇权不下县”的主张，但在当时并未引起太多关注。上个世纪末，“三农问题”日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注，温铁军于1999年发表了《半个世纪的农村制度变迁》一文，再次议及传统社会对基层的管理模式，论述了“皇权不下县”这一概念。
温铁军提出的“皇权不下县”这个词虽是新的，但其表达的内容却是旧的。“皇权不下县”关涉的是两大命题，一是传统社会的“非国家化”，一是近代化带来的国家权力向基层社会的渗透。这两大问题一直为国内外学术界所关注、讨论，并非自温铁军始。温铁军的贡献是将这一命题简约化并将之与现行农村政策联系起来，以故获得了比类似观点、理论更大的学术与社会反响。
大概概括一下，皇权不下县的突出贡献在于区分了国家对县以上和县以下不同的治理模式的差异，尤其是强调了国家政权建设的界限。这点与费老“双轨政治”说较为接近。
三、国家政权在基层的建设始于何时？
下面进入另一个引申而来的问题：国家政权在基层的建设始于何时？
国家政权建设不仅具有近代历史观的意义——即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展的现象，士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体。“国家政权建设”视角同样在社会学界具有很大的影响，它与“皇权不下县”有着紧密的联系。历史上是皇权不下县，但现在皇权下县，这一进程是何时开始的？
从学界一般的观点来看，国家对基层的组织化渗透是从清末新政，建立县以下的区乡政权开始的。这次改革自然在中国地方行政史上具有转折意义，它规定了在县下建立区级政权，推行自治。每县分作若干区，设立区官。
四、学界相关质疑的若干取向
下面我谈谈第三点问题，就是学术界对这些问题的争论。
秦晖对温铁军的这一概念提出两点质疑：一是宗族化是否存在？；二是县以下存在着发达的基层组织，上级衙署委派乡级的乡吏职责十分广泛，不仅不能体现“乡村自治”，反而可被视作国家政权延伸至乡的产物。
从现有学术界的质疑来看，多数是依循此途径，从历史时期县以下所存在的各类基层组织及其功能入手，认为“皇权不下县”不符合历史事实。
也有学者笼统地认为皇权无处不在，怎会存在皇权之外的权力，认为“皇权不下县”不值一驳，也获得了较多的支持。
但我觉得其实以上都是对“皇权不下县”及其相关论说的误读。
皇权不下县中的皇权是狭义的定义，是从行政机构的设置角度来谈的。它所指的不是广义的皇权及其衍生物。它真正的理论根基在于区分皇权对县以上和县以下不同的治理模式，县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，而对县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治。所以从基层组织的角度来质疑，其实不是基于同一层次的交锋。
五、18世纪的转变与基层治理
在1840之前，清代社会也开始了诸多有趣的变化过程，有些被视作“现代性”的前身，这一转变按照柯文的见解，大概可以被归入“从中国发现历史”一派。
我很早以前就注意到明清基层社会治理模式上开始出现了一些显著的变化，其中最明显的就是州县佐贰官的分辖，并开始分划辖区进行治理，在若干区域形成了稳定的区划体系。
通过追踪这些最卑微的官员的活动，你就会发现他们在清代职能和辖区设置出现了巨大的变化。他们开始广泛涉足到司法诉讼、钱粮征收等多个领域，固定辖区也开始出现，我将其称作“县辖政区”。
这一县辖政区的出现主要是在清代出现的，尤其是雍正乾隆年间。它的出现要考虑两个因素：清初人口的增殖是一个极为令人瞩目的现象，在县级政区并未显著增加的背景下，州县政府所直接面对的人群急剧增加，人地矛盾较过往朝代更为突出。因此，适当增加管理层次并分区治理变得日趋紧迫。
清代地方政府架构也发生了重大变迁，幕职的发达和州县官长随等人员非正式地介入到州县活动之中，原本在明代尚与州县官同城办公，分管某一方面具体事务的捕巡官日益边缘化，面临无事可做的风险。两重因素的交织，使得捕巡官员分防地方并授予地方之责成为无可奈何的选择。
从基层官员设置的角度，似乎可以看到在18世纪的东西方之间出现了加强政府职权和权力扩张的“共时”现象。
回到开篇的问题，“皇权不下县”以行政机构的设置来区分县以上与县以下的不同治理模式在面对清代基层实践时已不太吻合。清代自身所开展的向县以下扩张的步伐并非仅仅来自于西方经验的移植，它更像是传统中国自身的转变，在清末民初以来持续的县以下区划设计中，我们看到很多传统基层区划包括若干基层组织的影子，可以说，传统与现代所呈现的“断裂”在“表”，而“连续”在“里”，由此，也将近代以来所谓的“现代化”步伐与传统中国社会自身的变化联系起来，其中所存在的“连续性”本身正是我们对这一进程的新认识。
嘉宾点评
赵思渊上海交通大学历史系 讲师
今天胡恒兄在讲的过程当中花了大部分的篇幅和力量来做皇权不下县的这个概念的梳理还有辩证。那其实在他书里面还有其他更丰富的内容，主要是分析明清以来的州县的佐贰官的活动。那么由此来说明县以下的政权组织在清代的演变。那么从这里能看到的民国之后的这种县以下的政权组织在清代制度史或者是中国的制度史内部的一个渊源或者说它的变化。
我是特别同意胡恒兄最后讲的这点，就是说希望能够在清代的这个制度史内部寻找这种连续性，那么从这里来理解清代制度的一些变化的逻辑，而不仅仅是一个从外部来寻找它的变化的逻辑。胡恒兄在今天的这个讲的里面其实花了很多的时间来讨论温铁军提出的这个概念。这个当然非常重要，因为这个是它的书名嘛，对吧？而且温铁军这个概念在社会上也确实有很大的影响力。
和我们之前在北京讨论过的一样，就是说如果我们回到历史学或者社会学的这个脉络里面来想的话，那可能其实是胡恒兄最开始讲的那个费孝通的那一条线下来，就是说讨论士绅或者说讨论皇权和县以下的这种民间社会之间的关系。那么这条线其实是一个更加悠长的、影响力也更加深远的一个学术史的线索。
我们把这样两条线合起来来看的话，就能看到一些事情，也就是今天胡恒兄所讲的这个。那么一方面毫无疑问的是，广义上的皇权始终是在县以下这个广大的乡村社会当中在场的。但是另一方面，胡恒兄讲的那个狭义的皇权——所谓的国家的政权的机关的在县以下的这个乡村社会当中的存在，在清代其实是有很多明显的变化。
在整个他的那个研究里面事实上包括他今天的论述也是很强调十八世纪的这个转折，这个我也是很同意的。而且我自己在这里面也想了一些其他的问题。比如说他自己在书里面举了一个例子，就是福建的佐贰官的问题，福建差不多也是在乾隆时代，由佐贰官分防然后负责县以下不同区域的钱粮分征。那么差不多也是在乾隆时代，福建也在做另外一件事，就是粮户归宗，这是一个赋役制度。那么也就意味着说其实在十八世纪的时候，随着清政府在县以下的分防辖区，或者说县辖政区的设置，它在另外的一方面，比如说赋役制度方面或者其他的一些治理的方法或者治理的手段方面也在发生一些变化。如果我们把这几种东西综合下来看的话是不是能看到一些我们之前对于清代的基层治理可能理解的不够或理解的不够细腻的方面。
再一个层面的东西，是文献层面的问题。因为胡恒兄今天没有很详细的讲，但他在书里面举了好几种不同类型的，反映不同的地方的县以下的政区的，或者县以下的佐贰官分防所形成的一些文献。比如他讲到的这个当时在京城的这个齐家巡检司形成的《齐家司志略》。一个以巡检司为区域单位的方志。这个本身就是一个很有趣的现象，也就是一个行政机关以及由行政机关所衍生出来的这个分防区的控制辖区的控制，以及在这个辖区控制的基础上所进一步发展出来的这种地域认同，空间认同。这一条线过去所能看到的一个空间的——并不是实体的、物理意义上的空间，而是人的观念当中的，甚至是制度当中的这种空间的演变。也是一个我们去理解县以下政区，或者所谓的皇权下县或者不下县的这件事情的一个线索。我想这也是很重要的一件事情。
我用一句话来结束我对胡恒兄今天讲的内容一个理解和学习。这个里面有一个问题是我们如何去理解在县以下这个广大的乡村社会当中或者乡村空间当中，一些不同的形态的区域或者不同形态的空间是如何形成的，或如何发生变化的。那么这样的一条线索一是回应这个历史地理学问题，另外一个是回应胡恒兄之前所讲的十八世纪一个很明显的社会转折。
互动问答
@黄忠鑫：您怎么看里甲等基层组织与县辖政区的关系？如何界定县以下行政区划的地域性这个标准？
答：这个问题较复杂，我个人认为这个问题较难处理，广东地区资料比较齐全，县辖政区和基层组织之间的关系比较清楚。通过个人体验来看，在县辖政区设置的时候，有的县考虑的是基层组织的完整性，两者之间存在比较好的稳定关系，但也有好多的县打破了这种里甲基层组织的地域性。所以这中间的关系较为复杂，而且这种县辖政区基层巡检司，县城和基层组织的里甲，它们之间的关系到底是什么样子的？
至于县以下行政区划的地域性，其实我主要是有感于以往的行政区划的概念过于死板，所以希望能够把行政区划的概念内涵和外延扩大一下，尤其是包容县以下各种不同区域、不同名目的组织形态，根据鉴定我认为只要是那种地域作为划分的组织体系，都可以试着县以下的组成部分，这样就可以扩大它的外延过程，所有带有地域色彩的组织名目都可以纳入到研究范围当中。
@张晓帆：中国古代绝大多数时期基层依靠宗法伦理作为纽带的宗族族长和地方也就是县一级官员实现皇帝或者中央政府政令的传达和实践；清晚期后来中央权力逐渐触及到基层。这两者带来的对于地方的管理各有什么异同呢？
答：这是个有趣的问题，就是这种皇权向县延伸以后相当于国家直接治理的体系已经逐渐触及到基层，对于原有的双轨运行的政治产生了影响，我在书里也举了一些例子，主要是基层的巡检司小官跟士绅打交道的故事，可以看到中间会有一些微妙的变化。
像在广东有一个特别好的例子，有一个士绅的亲属被抓了，然后他被关押到巡检司的衙门里面，士绅想去救他，但是不好意思，所以经常派人去送饭，监狱人员问被抓是谁，回答说是某某士绅的亲戚，巡检司于是心照不宣的将士绅的亲戚放出来了，所以巡检司到基层之后，他在参与地方一系列基层社会的运转，实际上是国家政令下达到县以下的层级，同时他和士绅在一些地方实现了非常好的协调关系。
当然和以往直接在县一个层次上的交流不一样，你也不能高估清代县辖区的作用，毕竟它的数量还比较有限，它仍是在一个传统的国家范畴之内实现的权力的尽力下延，但它的力度远远不够和后来是没有办法比较的，所以也要认识到这种权力开始向下延，但这种下延的程度还是非常有限的。
@何足道：“有一个很基础的问题，即像刚刚胡老师提到的南部县、番禹县佐贰官的分辖那种现象，究竟是一些人口密集县的特例，还是一个很普遍的现象呢？”
胡恒老师：“其实这是个特别普遍的现象，我在书里面有好几章做了区域的研究。有关京师的、江南的，尤其是广东的例子最明显：广东几乎所有县下面都被巡检司和县丞分化成了相当固定的辖区。另外在他们的方志里还曾把司（巡检司）和县的关系比喻为县和府的关系，这其实在一定程度上承认了作为县以下一级的巡检司具有行政机构的功能。”
@arid：“请问胡老师。我记得胡老师将这些县下机构表述为次县级，那么当代也有次县级，即行委，最著名的就是三沙市之前的行委。清代次县级机构转化为县级过程中，与当代的有哪些异同？”
胡恒老师：你提的这个问题特别意思，像行政区划这个领域它应该是古今贯通的，很多现象当代也存在。关于三沙市行委的具体情况我不太了解，好像它应该是一个县级的派出机构，和清代的巡检司、县丞的辖区很类似。
在清代有很多巡检司的辖区摇身一变，成了一个县级的机构，而且这种情况主要在边疆地区出现，所以三沙市这个例子跟清代的这种情况很接近。我更感兴趣的是现在国家关于县辖市的改革（去年国家曾发文，具体内容请看官百度），就是把比较大的镇升格为县辖市，这就和清代的巡检司辖区变县级机构很接近了，我本人非常期待这方面的进展。而且清代的经验相当于是被我们移植了过来，这说明历史学在当代行政体制改革上能提供重要的借鉴，所以同仁们一定要努力钻研，再接再厉！
来源：历史资料网